Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов — основная мера по предотвращению коррупции в масштабах государства. Правовую основу осуществления этой экспертизы составляют наряду с Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Постановления Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г.

№ 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» и № 196 «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции».

Ведущие российские юристы не считают эти акты достаточными, указывают на неполноту их процедурной части, что снижает эффективность работы по проведению антикоррупционной экспертизы, а также об отсутствии единого подхода в определении порядка проведения антикоррупционной экспертизы 1 . Антикоррупционная экспертиза, отмечают эксперты, не может рассматриваться только как средство выявления коррупциогенных факторов, сопряженное в том числе с технологией правового мониторинга, а выступает

дополнительным инструментом обеспечения качества актов, их большей эффективности.

По этой причине методические основы антикоррупционной экспертизы могут быть оценены как определенные позитивные требования к разработке ведомственных нормативных правовых актов.

Вместе с тем принятие данных правовых актов впервые в России создало основу для организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и правоприменительной практики, в частности, для выявления в готовящихся законопроектах коррупциогенных факторов, для последующего устранения положений, способствующих коррупции.

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится:

1) прокуратурой Российской Федерации по вопросам, касающимся:

* прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

* государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;

* социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы;

2) федеральным органом исполнительной власти в области юстиции:

* проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, — при проведении их правовой экспертизы;

* проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов — при проведении их правовой экспертизы;

* нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований — при их государственной регистрации;

* нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации — при мониторинге их применения;

3) органами, организациями, их должностными лицами — принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения. В случае обнаружения в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенных факторов, принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, они информируют об этом органы прокуратуры.

Институты гражданского общества и граждане также могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). В заключении по результатам независимой антикоррупционной экспертизы должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения.

Правительство Российской Федерации в Постановлении от 5 марта 2009 г. № 196

«Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» выделило следующие группы коррупциогенных факторов:

а) факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления;

б) факторы, связанные с наличием правовых пробелов, которые свидетельствуют об отсутствии правового регулирования некоторых вопросов;

в) факторы системного характера, обнаружить которые можно при комплексном анализе проекта документа.

Во исполнение Федерального закона от 17 июля 2009 г. №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» был издан Приказ Минюста России от 1 апреля 2010 г. № 77 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований».

Сегодня многие эксперты убеждены в том, что антикоррупционная экспертиза должна стать неотъемлемым этапом правотворчества. Особое внимание должно быть уделено наиболее коррупциогенным частям современного российского законодательства.

АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Антикоррупционная экспертиза в современном российском государстве является обязательной процедурой, которая способствует пресечению различных злоупотреблений и коррупции, повышению качества нормативно-правового регулирования, обеспечению законности и правопорядка, верховенства права и защиты частных и публичных интересов.

Понятие антикоррупционной экспертизы

Основания проведения антикоррупционной экспертизы

Экспертиза проводится прокурорами в ходе осуществления своих полномочий, Минюст России выполняет ее при проведении правовой экспертизы и мониторинга применения нормативных правовых актов, органы, организации и их должностные лица в соответствии с данным Законом. У каждого органа имеется свой правовой акт о проведении антикоррупционной экспертизы. Например, МВД РФ проводит экспертизу на основании своего Приказа от 24.02.2012 N 120, Госкорпорация Росатом» — на основании Приказа Госкорпорации «Росатом» от 20.09.2013 N 1/2-НПА «Об утверждении Положения о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Госкорпорации «Росатом».

Соответственно, основаниями для ее проведения являются поступление обращений в прокуратуру, поступление проекта нормативного правового акта на регистрацию, подготовка локальных актов в организациях. Экспертизу нормативных правовых актов тех органов и организаций, которые были упразднены или реорганизованы, проводят их правопреемники, которым были переданы соответствующие полномочия.

Институты гражданского общества и граждане проводят экспертизу в порядке и сроки, которые определяют самостоятельно по своему усмотрению. В случае если в процессе проведения экспертизы возникшие разногласия не были разрешены, они могут быть переданы на рассмотрение суда. Так, например, прокурор оспаривал в суде областной закон, которым было предусмотрено представительство интересов субъекта РФ в коммерческих организациях. Однако суд заявленное требование отклонил, сославшись на то, что поведение представителей государственных органов не может быть произвольным, оно определяется соответствующими директивами и доверенностью уполномоченного органа исполнительной власти, поэтому признаков коррупции в таком законе нет (Определение Верховного Суда РФ от 08.04.2015 N 47-АПГ15-6).

Порядок проведения антикоррупционной экспертизы

Минюст России проводит антикоррупционную экспертизу при анализе проектов нормативных правовых актов, которые ему представляют на регистрацию. Порядок ее проведения установлен Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Другие органы и организации проводят экспертизу в соответствии со своими нормативными правовыми актами и локальными актами.

По результатам проведения антикоррупционной экспертизы ее результаты отражаются в соответствующих требованиях и заключениях.

На лицо, которому внесено требование, возложена обязанность лишь рассмотреть требование в установленный десятидневный срок и о результатах рассмотрения незамедлительно сообщить прокурору. При этом само по себе несогласие прокурора с содержанием ответа не может служить безусловным основанием для привлечения лица к административной ответственности (Постановление Президиума Хабаровского краевого суда от 12.10.2015 N 44га-74/2015).

Методика проведения антикоррупционной экспертизы

В данном качестве выступают положения нормативных правовых актов и их проектов в том случае, если они устанавливают для правоприменителей широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил (ст. 1 Закона N 172-ФЗ). В такой ситуации закладывается риск возникновения коррупции, который должен быть исключен путем проведения экспертизы. Коррупциогенными факторами также являются нормативные положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.

Более развернутое определение коррупциогенных факторов можно найти в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96. В частности, это такие факторы, как: широта дискреционных полномочий, выборочное изменение объема прав, чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, отказ от конкурсных (аукционных) процедур, нормативные коллизии и др.

Во всех указанных случаях закладывается риск возникновения коррупции, создаются условия для ее появления, которые должны быть исключены путем проведения экспертизы.

(Бычков А.И.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2017)

Антикоррупционная экспертиза

Определение, виды, принципы

Особое место среди противодействия данному явлению занимает антикоррупционная экспертиза нормативно правовых актов.

Антикоррупционная экспертиза — это правовая проверка нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта Центр стратегических разработок, 2016.

Ее необходимость состоит в возможности выявления коррупциогенных факторов в нормативных документах, формирование позитивных требований к разработке нормативных правовых актов, обеспечивающих их необходимое качество, а также направленность на превенцию коррупционных практик. Антикоррупционная экспертиза играет двоякую роль. Во-первых, она является способом выявления коррупциогенных норм. Во-вторых, антикоррупционная экспертиза предназначена играть превентивную роль в отношении коррупционных проявлений.

Этот механизм имеет свою правовую основу и реализуется на международном, федеральном и региональном уровнях. Уваров А.А. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как профилактическая мера борьбы с коррупцией // Сетевой журнал «Научная сеть Современное право». 2015. с. 6

Международный уровень — это, прежде всего, Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции. Данная Конвенция выражает собой стремление государств, подписавших её, оценивать соответствующие нормативные правовые документы, а также принимаемые административные меры с точки зрения их адекватности при предупреждения коррупции и борьбы с ней.

Подобный уровень борьбы активно развивается, все большее количество стран, рассматривающих борьбу с коррупцией как общегосударственный приоритет, подключаются к диалогу и поддерживают Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции. Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. — М.: Юринфор, 2000. — 3 с.

Федеральный уровень нормативной правовой базы антикоррупционной экспертизы в Российской Федерации — это, прежде всего, Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Данный закон закрепляет антикоррупционную экспертизу в качестве профилактической меры по противодействию коррупции. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // ГАРАНТ. 2008. 30 дек.

С учётом возможности коррупционных проявлений в законодательстве, был разработан и принят Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Указанный Федеральный закон конкретизировал цели, задачи и порядок проведения данного вида экспертизы, существенно расшил объектную сторону её деятельности. Важным дополнением является тот факт, что наряду с проектами нормативных правовых актов экспертизе должны подвергаться также и действующие нормативные правовые акты. Кроме того, расширен перечень субъектов антикоррупционной экспертизы. Включен новый субъект — прокуратура Российской Федерации. Уваров А.А. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как профилактическая мера борьбы с коррупцией // Сетевой журнал «Научная сеть Современное право». 2015. с. 10

На основе анализа норм Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — ФЗ №172) можно разделить антикоррупционную экспертизу на несколько видов:

1) по объекту экспертизы: экспертиза проектов нормативных правовых актов (проводится до подписания нормативного правового акта) и экспертиза действующих нормативных правовых актов (проводится после вступления правового акта в силу) — ч.1 ст.1 ФЗ №172;

2) по субъекту экспертизы: внутренняя (осуществляется структурами органа, занимающегося правотворчеством) и внешняя (осуществляется сторонними уполномоченными на то организациями, например прокуратурой или Министерством юстиции, независимыми экспертами) — ст.3, ст.5 ФЗ №172;

3) по участию институтов гражданского общества: официальная (проводится органами и должностными лицами согласно возложенными на них законом обязанностей) и независимая (проводится за счет собственных средств частных организаций, прошедших в установленном порядке аккредитацию в Минюсте РФ как независимые эксперты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов) — ст.3, 5 ФЗ №172;

4) по уровню правотворческого органа: экспертиза правовых актов Российской Федерации, правовых актов субъектов Российской Федерации и правовых актов муниципальных образований- ст.3 ФЗ №172. Дьяконова О.Г. Правовая или антикоррупционная экспертиза? / Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов (сост. Е.Р. Россинская) / Сборник научных статей подготовлен на основании материалов круглого стола «Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов», проходившего 15 января в МГЮА им. О.Е. Кутафина // М.: «Проспект», 2010, правовая система «Гарант»

Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) согласно статье 2 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» являются:

1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами.

3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

Обоснованность результатов антикорупционной экспертизы — это мотивированность выводов, содержащихся в экспертном заключении. Алешкова Н.П. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов: актуальные проблемы и возможные решения // Муниципальное право. 2013. № 2. С 31

Объективность результатов антикоррупционной экспертизы — это минимизация влияния субъективных факторов на выводы эксперта. Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта: Центр стратегических разработок, 2016.

Проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы — это возможность проведения сравнительного анализа выводов, содержащихся в экспертном заключении, с некими стандартами ее проведения. Уваров А.А. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как профилактическая мера борьбы с коррупцией // Сетевой журнал «Научная сеть Современное право». 2015. с. 4

4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее — органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Дьяконова О.Г. Правовая или антикоррупционная экспертиза? / Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов (сост. Е.Р. Россинская) / Сборник научных статей подготовлен на основании материалов круглого стола «Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов», проходившего 15 января в МГЮА им. О.Е. Кутафина // М.: «Проспект», 2010, правовая система «Гарант».

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов

В ст. 6 Закона о противодействии коррупции антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов была названа среди основных мер по профилактике коррупции. Законодательное закрепление рассматриваемый вид деятельности приобрел с принятием Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Закон об экспертизе) и дополнением Закона о прокуратуре ст. 9.1 «Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов».

К сожалению, Закон об экспертизе не содержит понятия «антикоррупционной экспертизы», сводя смысл (цель) ее проведения к выявлению «коррупциогенных факторов», под которыми понимаются положения нормативных правовых актов (их проектов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Рассматриваемая процедура проводится органами прокуратуры согласно утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 Методике проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее — Методика). Порядок организации и деятельности органом прокуратуры по реализации указанных полномочий регулируется приказом Генерального прокурора РФ от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» (далее — Приказ № 400).

Приказом Генерального прокурора РФ от 3 апреля 2014 г. № 175 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы организационно — распорядительных документов и проектов организационно — распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, содержащих нормы права» (далее – Приказ № 175).

Настоящий порядок разработан в соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и определяет правила проведения антикоррупционной экспертизы организационно-распорядительных документов и проектов организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, содержащих нормы права и затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина, имеющих межведомственный характер (далее — документы (проекты документов)).

Антикоррупционной экспертизе подлежат документы (проекты документов) по основным направлениям деятельности, содержащие нормы права, разработанные подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации в соответствии с Регламентом Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Применяя принцип аналогии со ст. 21 Закона о прокуратуре, а также учитывая положения ст. 9.1 этого законодательно акта, в качестве предмета антикоррупционной экспертизы можно определить соответствие законодательству об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Говоря о пределах рассматриваемой деятельности прокуроров, к сожалению, законодатель не уточнил статус «иных государственных органов», но следует предположить, опять-таки в силу аналогии со ст. 21 Закона о прокуратуре, что речь идет о структурах не федерального уровня. Вместе с тем самым важным аспектом в характеристике пределов являются установленные ч. 2 ст. 3 Закона об экспертизе сферы общественных отношений, проверка коррупциогенности нормативного регулирования которых отнесена к компетенции органов прокуратуры. Речь идет об НПА, касающихся:

• прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

• государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Россией на основании федерального закона;

• социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Приведенный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Пунктом 1 Приказа № 400 прокурорам регионального и районного звеньев предписано.

а) определить конкретных сотрудников, занимающихся рассматриваемой деятельностью;

б) инициировать установление органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления процедуры представления в органы прокуратуры НПА в целях их проверки на предмет наличия коррупциогенности;

в) наладить должное взаимодействие с иными субъектами антикоррупционной экспертизы, в том числе проводящими независимую экспертизу;

г) организовать учет и проведение проверок по обращениям органов, организаций, их должностных лиц, которые информируют органы прокуратуры об обнаруженных и НПА и их проектах коррупциогенных факторах (ч. 5 ст. 3 Закона об экспертизе);

д) обеспечить гласность при проведении антикоррупционной экспертизы, в том числе с использованием сети «Интернет», организовать информационный обмен с общественными объединениями;

е) продолжить практику информирования соответствующих органов и должностных лиц о наличии коррупциогенных факторов в НПА и их проектах, не отнесенных к категории актов, подлежащих прокурорской экспертизе.

Изучение НПА органов государственной власти субъектов РФ, территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц необходимо осуществлять в течение одного месяца со дня их принятия (п. 5 Приказа № 400).

Прокуроры обязаны осуществлять учет НПА, а также вести реестр изученных актов, внесенных требований, результатов рассмотрения в порядке гражданского судопроизводства заявлений (п. 4 Приказа № 400). Кроме того, подп. 4 п. 4 приказа Генерального прокурора РФ от 15.05.2010 № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции» прокурорам регионального и районного звеньев предписано не реже одного раза в полугодие анализировать и обобщать практику проведения антикоррупционной экспертизы.

Проведение антикоррупционной экспертизы осуществляется в соответствии с упомянутой выше Методикой, в п. 2 которой закреплено, что для обеспечения обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы необходимо проводить экспертизу каждой нормы НПА. Согласно п. 3 этого документа коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

а) широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органон государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

б) определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

в) выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный НПА;

д) принятие НПА за пределами компетенции — нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии НПА;

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий — установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

ж) отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур — закрепление административного порядка предоставления права (блага).

Согласно ст. 4 Закона об экспертизе и ст. 9.1 Закона о прокуратуре при выявлении в НПА коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта (далее — Требование) с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов. Возможные варианты способом устранения указанных факторов отражены в п. 1.5 Приказа № 400, в том числе:

а) внесение изменений в НПА;

б) отмена НПА (или его отдельных норм);

в) разработка и принятие иного НПА, устраняющего коррупциогенный фактор.

К названному Приказу № 400 прилагается формализованный бланк требования об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленного (-ых) коррупциогенного (-ых) фактора (-ов), который используется н практической деятельности.

Следует отметить, что ст. 9.1 Закона о прокуратуре рассматривает обращение прокурора в суд как альтернативную Требованию форму реагирования, т.е. оно в принципе может применяться и не в связи с несогласием с позицией прокурора, изложенной в Требовании. В качестве актов прокурорского реагирования, способствующих укреплению законности в сфере противодействия коррупциогенным факторам, необходимо рассматривать также представление об устранении нарушений закона и предостережение о недопустимости нарушения закона, предусмотренные соответственно ст. 24 и 25.1 Закона о прокуратуре. В первом случае речь может идти о постановке по результатам обобщения негативно складывающейся нормотворческой практики вопроса об устранении причин и условий, способствующих системному включению коррупциогенных факторов в НПА, а также о конкретных ситуациях, когда нарушаются положения Закона о прокуратуре о сроках и поряди рассмотрения, уведомлении прокурора о результатах рассмотрения Требования. Во втором случае прокурор может объявлять предостережение должностному лицу, если имеются сведения о планируемом издании таким лицом НПА содержащего коррупциогенные факторы.

Следует также иметь в виду, что согласно п. 1 ст. Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в том числе в ст. 9.1 данного законодательного акта, подлежат безусловному испод нению, а их невыполнение влечет за собой установленную законом ответственность (п. 3 ст. 6). В связи с этим в случае, если налицо умышленное бездействие должностного лица, которому адресовано Требование, и при этом отсутствуют попытки указанного субъекта обжаловать такой акт прокурорского реагирования в установленном порядке, прокурор вправе вынести в отношении должностного лица постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ.

Вопросы и задания для повторения

1.Сформулируйте понятие предмета надзора за исполнением законов.

2.Что такое пределы прокурорского надзора? Каким целям служит данное понятие?

3.Каким образом организуется в органах прокуратуры работа по надзору за исполнением законов?

4.Назовите приоритетные направления надзора за исполнением законов.

5.Перечислите известные Вам полномочия прокуроров по надзору за исполнением законом и расскажите о специфике их применения.

6.Раскройте сущность надзора за законностью правовых актов.

7.В чем заключается предназначение антикоррупционной экспертизы?[7]

[1]Прокурорский надзор : учебник / А. Ю. Винокуров, К. Ю. Винокуров, Ю. Е. Винокуров ; под общ. ред. А. Ю. Винокурова. — М.: Издательство Юрайт, 2014. — 418 с.

[3] Они могут иметь разные названия, однако специфику их деятельности должны четко отражать утвержденные в соответствующих прокуратурах положения о них. Речь, например, может идти о таких подразделениях, как управление по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, управление по надзору за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина, отдел по надзору за исполнением законов в экономической и экологической сфере и т.д.

[4] Здесь сознательно не упоминается о зональной составляющей внутриорганизационного принципа построения работы в прокуратуре регионального уровня.

[5] Здесь учитывается внепроцессуальный характер деятельности соответствующего ведомства.

[6] Вопросы, связанные с оспариванием НПА в КС РФ и конституционных (уставных) судах субъектов РФ, рассматриваются в отдельной лекции.

[7] Прокурорский надзор : учебник / А. Ю. Винокуров, К. Ю. Винокуров, Ю. Е. Винокуров ; под общ. ред. А. Ю. Винокурова. — М.: Издательство Юрайт, 2014. — 418 с.

Основные принципы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов

Статья просмотрена: 1187 раз

Библиографическое описание:

Аллес М. В. Основные принципы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Молодой ученый. — 2016. — №23.1. — С. 3-6. — URL https://moluch.ru/archive/127/35371/ (дата обращения: 31.05.2018).

Антикоррупционная экспертиза является не только средствомвыявления коррупциогенных факторов, сопряженных с технологией правового мониторинга, она должна выступать в качестве дополнительного инструмента, который способствует повышению качества ибольшей эффективности принимаемых нормативно-правовых актов. При разработке ведомственных нормативных правовых актов, необходимо опираться на методические основы антикоррупционной экспертизы [1, с. 8].

Основной задачей антикоррупционной экспертизы является выявление на стадиях законотворчества или на начальном этапе действия вновь принятого закона коррупционных факторов, которые представляют потенциальную возможность таким субъектам как: должностным лицам, государственным и муниципальным служащим, руководителям коммерческих и некоммерческих организаций создать коррупционные схемы и осуществить коррупционные действия.

Важную роль при проведении антикоррупционной экспертизы играют принципы ее проведения, определенные Федеральным законом от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [2]. Статья 2 данного закона закрепляет следующие принципы организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов: 1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов; 2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; 3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); 4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); 5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее — органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

Остановимся на них более подробно. Первый принцип – принцип обязательности проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Прежде всего, следует понимать, что законодатель в данном случае не имеет в виду обязательную антикоррупционную экспертизу в отношении действующих нормативных правовых актов.Хотя, ст. 1 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» прямо указывает на объект проверки, включающий помимо проектов действующие нормативные правовые акты, что соответствует превентивной функции экспертизы, но по смыслу п. 3, 4 ст. 3 данного Закона, антикоррупционная экспертиза действующих правовых актов обязательно проводится при мониторинге их применения.В свою очередь, мониторинг применения вступивших в законную силу правовых актов – это неотъемлемая часть правотворческой деятельности и обязанность любого правотворческого органа.Мониторинг правоприменительной практики, который обязаны проводить органы местного самоуправления, другие органы, организации, наделенные федеральным законом публичными полномочиями, не реже одного раза в квартал, по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов, организаций и их должностных лиц в целях выработки и принятия мер по предупреждению и устранению причин выявленных нарушений, так же относится к мерам по профилактике коррупции [3].

В тоже время необходимо отметить следующее — поскольку выводы, которые сделали субъекты антикоррупционной экспертизы, имеют рекомендательный характер, органы и лица, разработавшие нормативно-правовые акты не связаны жестко с мнением субъектов антикоррупционной экспертизы, т.е. они обязаны их рассмотреть эти выводы, но не обязаны их учитывать. На наш взгляд, — это серьезный пробел в законодательстве, отсутствие обязательного характера результатов антикоррупционной экспертизы, может привести к принятию коррупциогенных нормативных актов. На эту проблему обратил внимание директор департамента по вопросам административной реформы Центра стратегических разработок В.Н. Южаков. В частности, он указывает, что закон в том виде, в котором он принят в настоящее время, не гарантирует устранения из действующих ранее принятых нормативных правовых актов коррупционных норм, поскольку законом не требуется их обязательного устранения. Кроме того, устранение выявленных в ходе антикоррупционной экспертизы коррупционных факторов не является обязательным [4, c. 14]. Необходимо скорректировать норму закона и сделать обязательным для законодателя внесение изменений в проект нормативно-правового акта в соответствии с рекомендациями эксперта. Так же необходимо сделать обязательной антикоррупционную экспертизу действующих ранее принятых нормативных правовых актов.

Для выводов, содержащихся в требованиях органа прокуратуры РФ об устранениях коррупциогенных факторов, действует иной порядок, поскольку, они являются актом (средством) прокурорского реагирования, обладающим властно-распорядительным характером, они подлежат обязательному исполнению органом, разработавшим и принявшим нормативно-правовой акт, а в случае отсутствия согласия с позицией высказанной прокуратурой, может быть обжаловано в суде. Другие субъекты антикоррупционной экспертизы не обладают таким правом. В этом заключается основное отличие юридических последствий в отношении выводов, которые содержатся в заключение, от выводов, содержащихся в требовании прокуратуры.

Вторым указанным в законе принципом является оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами.

Думается, что указывая этот принцип, законодатель исходил из того, что существующая система нормативно-правовых актов представляет собой логически выстроенный и взаимосвязанный массив правовых норм, которые дополняют и конкретизируют. В этой связи любой нормативный правовой акт является частью этой системы и его всесторонняя антикоррупционная оценка возможна только при учете и многостороннем анализе всех правовых норм, которые регулируют однородные правоотношения, в различных нормативных правовых актах. Эксперт должен предложить эффективные меры, направленные на ликвидацию коррупциогенных факторов при их обнаружении. В этой связи Родионова О.Н. считает необходимым при проведении экспертизы проектов о внесении изменений в нормативные правовые акты одновременно проводить и экспертизу изменяемых актов[5, c. 160].

Для выявления коррупциогенных факторов, которые могут содержаться в действующем нормативном правовом акте, следует проводить оценку практики его правоприменения, особенно тех индивидуальных правовых актов, которые были приняты на его основе и в его исполнение.Поскольку, именно анализ результатов реализации прав конкретных граждан или организаций, дает возможность сделать выводы о системном характере допускаемых правонарушений и об имеющихся в нормативном правовом акте коррупционных рисках.

Третьим принципом антикоррупционной экспертизы названы обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Под обоснованностью выводов антикоррупционной экспертизы, прежде всего, следует понимать мотивированность тех выводов, которые содержатся в экспертномзаключении.Должна быть понятна логика рассуждений автора или авторов экспертного заключения, причины, которые привели его к тем или иным выводам. Все утверждения экспертов должны быть обоснованы, выводы о наличии или отсутствии в нормативном правовом акте коррупциогенных составляющих, должны основываться на многостороннем анализе нормативно-правовой информации.

Под объективностью результатов антикоррупционной экспертизы, прежде всего, следует понимать то, что в своей деятельности эксперт должен опираться на имеющийся у него опыт в сфере проведения антикоррупционных экспертиз и руководствоваться только нормами действующего законодательства. Влияние всех субъективных факторов на выводы эксперта должно быть сведено к минимуму. В случае возникновения конфликта интересов при проведении антикоррупционной экспертизы эксперт не должен принимать в ней участия.

Проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы, означает, что имеется возможность провести сравнительный анализ выводов, которые содержаться в экспертном заключении с определенными критериями и стандартами ее проведения.Результаты антикоррупционной экспертизы должны быть обязательно представлены в письменном виде.Для того чтобы данный принцип был реализован в полном объеме, необходимо применение единой методики проведения антикоррупционной экспертизы и утверждение единых критериев для выявления и оценки коррупционных рисков, которые содержатся в нормативно-правовом акте или его проекте.Только при соблюдении всех этих положений, можно считать экспертное заключение обоснованным и объективным.

Э. В. Талапина и В. Н. Южаков считают, что при проведении экспертизы проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность, для обеспечения соблюдения принципа системности, достоверно­сти и проверяемости результатов, необходимо следовать определенным правилам:

1. Единообразное проведение и изложение результатов экспертизы коррупциогенности каждой нормы нормативного правового акта в составе и последователь­ности типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности.

2. На наличие или отсутствие типичного коррупционного фактора должна быть проверена каждая норма нормативного правового акта.

3. Типичные коррупционные факторы и проявления коррупциогенности вы­являются и указываются независимо от причин их включения в нормативный правовой акт (умышленно или непреднамеренно).

4. Выявленные в ходе экспер­тизы типичные коррупционные факторы должны быть устранены из нормативного правового акта.

5. Нетипичные положения, могущие способствовать коррупции, выявленные в ходе анализа, должны быть указаны в заключении по результатам экспертизы коррупциогенности нормативного правового акта и подлежат устранению в том же порядке, что и коррупцион­ные факторы и проявления коррупциогенности, признанные типичными [6].

Важнейшим принципом организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов является принцип профессиональной компетентности лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов.

Указанный принцип означает, что антикоррупционная экспертиза проводится специалистом в области применения анализируемого законодательного акта, квалификация которого заключается в том, что он на основе общетеоретических и специальных познаний, в том числе знаний практики применения законодательства способен понять действительную возможность использования соответствующих особенностей нормативно-правовых формул в коррупционных целях [7, c. 27].

Требования к профессиональным навыкам и знаниям эксперта сформулированы и закреплены в Правилах проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условия для проявления коррупции [8]. А также, настоящие требования закреплены в Положении об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, упол­номоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных доку­ментов на коррупциогенность [9]. Лица, проводящие антикоррупционную экспертизу норма­тивных правовых актов и их проектов, должны иметь высшее или послевузовское профессиональное юридическое образование и не менее пяти лет стажа работы по специальности, связанная с юридической правоприменитель­ной или правотворческой деятельностью.

Уровень знаний эксперта – важнейший составляющий элемент антикор­рупционной экспертизы, от него напрямую зависит ее результат, несоответствие уровня компетентности эксперта, степени сложности проводимой экспертизы может привести к ошибочному заключению. Именно, для исключения подобного результата, и был введен принцип компетентности. Кроме этого, принцип компетентности напрямую связан с принципом объективности, который требует применение научно обоснован­ных методов получения и интерпретации результатов исследования.

Пятый принцип: сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее — органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Его суть заключается возможности институтов гражданского общества и граждан, которые аккредитованы в качестве независимых экспертов и уполномочены на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность, получать необходимые материалы для производства антикор­рупционной экспертизы. В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрацией указанные органы обязаны публиковать на своем официальном сайте проекты нормативных правовых актов для проведения их независимой антикоррупционной экспертизы [10]. Эта норма закона дает возможность институтам гражданского общества принять непосредственное участие в проведении антикоррупционной экспертизы принимаемых нормативно-правовых актов и направить предложения об их исправлении, если сочтут, что в акте наличествует коррупционная составляющая. Это позволяет не только учитывать мнение граждан при разработке и принятии новых нормативных правовых актов, но и реализовать принципы открытости и публичности. Государственные и муниципальные органы должны отражать объективные потребности граждан в системе правового регулировании, но выявить их возможно только при участии самих граждан и различных институтов гражданского общества. В этой связи очевидно единство общественной и правовой природы антикоррупционной экспертизы.

»

Помогла статья? Оцените её
1 Star2 Stars3 Stars4 Stars5 Stars
Загрузка...
Добавить комментарий

Adblock detector